全面推行“1带6”民主监督模式 加快推进农村基层民主化进程

户县县委常委、纪委书记  杨帆

近年来，户县以加强农村党风廉政建设顶层设计工作为突破口，全面推行“1带6”民主监督模式，“1”即推行村民监督委员会制度，“6”即配套推行三委联席会议及村级重大事项五步决策法、村级财务“三签一审一盖章”、党务村务村监会事务公开、村民询问质询、村干部述职述廉评议、农村“三资”审理6项制度，有力地推动了农村基层民主化进程和党风廉政建设。我县的做法和经验，受到省市纪委和市委副书记、市纪委书记刘春雁的充分肯定。

一、“1带6”民主监督模式的历史背景和设计初衷

“管理民主”，是社会主义新农村建设的重要内容和政治保障。农村实行家庭联产承包改革30年来，农民不仅成为生产经营的主体和财产主体，而且广大村民的民主意识也不断增强，普遍要求有知事、议事和决事的权利；特别是近几年来，随着农村的税费改革、土地制度改革、新农村建设的不断深化发展，农民要求加强民主管理、民主监督的呼声日益高涨，这就对科学管理、民主管理提出了更高的要求。但与此不相适应的是，有些农村基层组织仍然习惯于传统的行政管理方法，由于缺乏真正的民主监督，农村的民主决策、民主管理得不到保障而流于形式，由此引发了一些新矛盾、新问题，影响了农村的发展稳定。

通过推行村监会制度的实践与探索，我县村民监督委员会工作取得了一定的成绩，积累了工作经验，但在实际中,依然存在着许多不容忽视的问题：一是工作进展不够平衡。大部分村监委会都能认真履行职责，很好地开展工作。但也有少数村重视不够，虽然成立了村监委会，但没有开展实质性工作，监督作用没有得到有效发挥，监督效果不明显。二是思想认识有待提高。部分村干部认为建立村监委会是给自己的工作挑刺、找茬，接受监督的意识不强，不重视、不支持、不配合监委会的工作。个别村监委会成员政治热情不高，参政议政能力不强，认为监委会的工作都是得罪人的事，工作中存在消极应付和畏难情绪，致使监督工作流于形式。三是阵地建设不到位。有的监委会没有配套完善相应的办公设施,没有达到制度化和规范化建设标准。

为解决以上这些问题，户县纪委借鉴、吸收、提升农村“三委会”干部创造的管用、鲜活的实践经验和有效做法，立足切实发挥村监会监督作用，丰富和拓展村民监督委员会制度的内涵和适用范围，在全县全面推行“1带6”民主监督模式，促使农村三委会干部正确履职、规范履职、有效履职。一是通过实行“三签一审一盖章”、农村“三资”审理制度，保证村监会对村财开支的监督；二是通过实行三委联席会议、村级重大事项五步决策法、党务村务村监会事务公开制度，使村监会在议事、定事、事后公开三个环节中发挥监督作用；三是通过实行村民询问质询、村干部述职述廉评议制度，确保村民对村干部履职情况及对村内事务的知情权、监督权的落实。

二 、“1带6”民主监督模式的实践做法

 推行“1带6”民主监督模式，使村监会制度贯穿于农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节，在农村基层民主政治建设和党风廉政建设工作中起到了很好的带动、示范和引领作用。

 一是不断深化村民监督委员会制度。2010年10月28日出台的《村民委员会组织法》第三十二条、三十三条规定，村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。村民监督委员会是根据村民意愿和要求，经过民主选举产生的群众性民主监督组织,在镇纪委指导和村党支部领导下独立开展工作，对村民会议或村民代表会议负责，对村务和涉及村民利益的事项及村干部公、勤、廉等方面实施监督，独立行使监督权、建议权、质询权、否决权、调查权、举报权、审查权。同时接受上级纪检监察机关的业务指导。

自村监会制度在户县推行以来，受到广大农村党员干部群众的普遍欢迎和拥护，呈现出群众参与热情高、监督工作效率高、干部群众评价高的三个特点，村监会工作已深入人心，家喻户晓。在工作实践中，我县形成了两个良好机制和一个建设标准。村监会选举产生机制。这次村监会换届，我县实行了“海选”、户代表选、村民代表会议选三种选举模式。截止目前，全县518个村完成了村监会换届选举工作，完成率达100%。其中，“海选”产生村监会41个，户代表选举产生156个，村民代表会议选举产生321个。尤其是我县苍游镇将村监会换届选举与村委会换届选举同期同步同时进行，依法海选产生20个村监会，为全市、全省村监会换届选举工作提供了宝贵经验。村监会主任由党支部纪检委员担任的有128个，村监会主任连选连任的有180个，委员连选连任390人。原村监会主任当选村委会主任1人，村监会委员当选村委会委员85人；原村监会主任当选党支部书记9人，村监会委员当选支部委员102人。村监会工作机制。一是参加各类会议。列席党支部、村委会会议，参加三委联席会议和村民代表会议。二是受理督办群众意见建议。三是负责民主理财。四是监督村务公开制度的落实。五是主持开展村级干部述职述廉评议活动。六是监督村干部廉洁履职情况。七是协调党支部、村委会之间的关系。达到六有一到位建设标准。六有指，办公有场所、机构有牌子、工作有制度、运行有程序、监审有印章、活动有资料。一到位指，监督到位。三年来，全县村监会共受理群众意见建议2303条，向党支部、村委会反馈1923条，采纳1424条。监督村级重大事务1329（件）次。提醒纠正村干部不廉洁问题116个，向县、镇纪委反映村干部问题78件，协助乡镇纪委调查处理47件。罢免村委会成员3人，罢免村民小组组长11人。2011年以来，根据村监会提供的线索和材料，先后警示训诫村干部15人，党纪处理13人，司法处理6人。事实证明，村监会的合法地位不容质疑，村监会发挥的作用不容质疑，村监会作为农村基层政权建设的重要组成部分不容质疑，村监会的建立必将在推动农村民主化进程中发挥巨大的作用。

二是实行三委联席会议及村级重大事项五步决策法。为确保村级议事民主化，避免少数人说了算的现象，我县制定了三委联席会议制度。凡是与群众切身利益密切相关的事项，都要在党支部的领导下实行三委联席会议民主议事。三委联席会议由村党支部书记主持，党支部、村委会、村监会全体成员参加联席会议。三委联席会议一般情况下每一个月召开一次，也可根据情况随时召开；联席会议决定议题采取少数服从多数的原则，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育、统一思想依法办事、及时纠正工作中的失误，不得强迫命令，搞一言堂。比如，我县祖庵镇纸屯村坚持每月1号晚定期召开三委联席会议，总结上月工作，制定本月工作计划，研究安排村内重大事务，听取村委会受理合理化意见和建议的落实情况。实践证明，三委联席这种议事模式，有利于进一步凸现党支部的核心领导地位，有利于形成团结干事的良好局面，有利于调动方方面面的力量和资源。截止目前，全县各村共召开三委联席会议2558次，向党支部、村委会提出意见建议2464条，采纳1771条，村监会否决、纠正村级不合理议案323件。

为进一步推动农村民主决策走上规范化、科学化的轨道，对村级重大事项的决定实施，实行“五步决策法”，把监督延伸至村级决策层面，实现了村监会对村级事务从立项、决策到执行公示的全过程监督。我们明确要求，凡涉及村民利益的重大事项，必须在村党支部的领导下，按照“五步”工作流程进行决策：第一步，由村党支部提出议案；第二步，由党支部书记召集三委联席会议，研究提出具体意见或建议；第三步，对三委会商定的意见，提交党员大会讨论审议；第四步，党员大会通过的事项，在村党支部的领导下，由村委会主持村民会议或村民代表会议讨论表决，村监会参加会议；第五步，由村党支部、村委会共同组织实施村民民主决策的事项，并自觉接受村监会的监督。对决定事项的实施情况，村委会要在村务公开栏及时公布。例如，我县甘河镇甘河村针对本村电力设施落实，供电需求已不能满足本村群众的供电要求。该村党支部提议对本村低压电路进行改造，经过三委联席会议商议后认为可行，提请党员大会审议，经广大党员讨论酝酿认为符合本村实际，提请村民代表会议决议，经村民代表大会研究决定实施低压电路改造工程，并通过每户收取150元的自筹资金。整个工程从提出议案到商议议案，从党员大会审议到村民代表会议决，从收取自筹资金到工程施工，该村村监会都全程参与监督，取得了群众的大力支持。截止目前，我县各村通过五步决策法解决村级重大事项2108件。

三是推行党务村务监委会事务公开制度。各村党务村务监委会事务公开至少每季度一次，一年四次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。村级财务收支情况按照“日记账”形式，逐项逐笔公开，每月公布一次。村监会对党务、村务公开的时间、内容、方式、程序等进行全程监督审查。具体程序为：党支部、村委会整理党务、村务公开内容；提交村监会审查，村监会拿出修改意见建议，对党务、村务公开内容进行补充完善；提交三委联席会议讨论确定党务、村务公开方案；通过党务村务公开栏公布村务公开方案；村监会对群众提出的意见建议进行收集整理。在党务村务公开栏旁悬挂村民意见箱，广泛征集群众的意见建议。对收集到的意见建议，交由村委会进行办理，并及时向村民回复办理结果。村监会在监督党务公开、村务公开的同时，要积极开展村监会事务公开工作，要将每季度村监会工作情况，在村务公开栏中向群众公开。例如，我县祖庵镇双南村每季度第一个月3号，召开村务公开会议，对村务、财务进行审查，对发现的问题督促村委会及时修改完善。截止目前，全县村监会共监督审查村务公开4613次，纠正问题155个。开展村监会事务公开373次，公布村监会事务652条。

四是创新村级财务“三签一审一盖章”制度。“三签”是指村监会主任对支出票据进行审核签字，党支部书记对支出票据进行审定签字，村委会主任对支出票据进行审批签字；“一审”是指村监会每月5日对票据进行定期集体会审；“一盖章”是指村监会集体会审后，加盖条形印章。凡经村监会审核认定合理的，加盖村监会专用章方可报账。例如，我县庞光镇孙姑村、杨家堡村在村内道路硬化、村貌整治工作中，由村监会对所有开支进行逐项逐笔审核，使所用资金无一分钱出现差错。采取“三签一审一盖章”的办法，不仅有效强化了党支部对村委会的领导，还通过相互监督、相互制约，有效维护了农村稳定，促使村干部自觉按规矩办事。截止目前，全县村监会共纠正不合理财务支出96.58万元，协助审计村干部319人。

五是试行村民询问质询制度。询问质询的对象是村民委员会成员。询问质询一般在村民会议或村民代表会议上进行，询问质询会议每季度召开一次，会议由村监会主任主持，村监会全体成员和村民代表参加，其他村民自愿参加。询问质询的内容包括五个部分：一是村经济发展和村财务收支及三资管理的情况；二是村级公益项目建设和惠及村民的事项；三是村民关注的热点、焦点等民生问题及协调与解决落实情况；四是村级规划与建设的有关问题；五是对村务公开中村民不理解或心存疑团事宜的解释。每次质询大会后，由村监会及时召开会议，认真梳理村民代表的意见和建议，并提交村党支部、村委会研究制定解决措施，及时督促村委会落实措施，并及时向村民代表和党员群众反馈工作的情况。我县苍游镇南庆叙村在砖厂承包、农村改水、村内街道硬化、村内排污设施建设以及村级公共服务中心建设等工作中，通过召开询问质询会议，群众对各项公益事业的开支、落实等感到十分满意。今年以来，全县村监会主持召开询问质询会议199次，提出询问质询意见200条。

六是全面推行村干部述职述廉评议制度。在每年年终，由村监会主持召开村干部述职述廉评议大会，由村党支部书记、村委会主任向全村党员、村民代表、村监会委员述职述廉，村党员、村民代表、村监会委员对述职述廉报告中有异议的内容和普遍关注的热点问题，向村干部进行现场点题询问质询，村干部当场作出解释答复，对不能当场答复的承诺答复时限。连续两次被评议为不称职的村党支部书记，由镇党委责令其辞职或免职。连续两次被评议为不称职的村委会主任，按照《村委会组织法》规定，其职务终止。截止目前，全县监委会开展村级干部述职述廉评议活动989次，对1670名农村干部进行了民主评议。

七是推进农村“三资”审理制度。农村资产、资源、资金管理，事关农民群众的切身利益，是农民群众十分关注的热点问题。可以说，抓住了农村的财务问题，就等于抓住了农村各类问题的关键。为此，县委、县政府重点对2009年至2011年村组两级所有资金项目进行清理清查，各村组将村集体自有资金、国有强农惠农资金和上级拨款全部账目进行盘查，核对会计出纳的现金存款余额，编好会计报表，填写《农村集体经济组织财务收支明细表》，经监委会主任签字认可，报乡镇财务审理工作组。在票据审理过程中，审查是否落实“三签一审一盖章”制度，对发现的漏报或漏记收支、票据审批不规范、白条顶帐等相关问题责令限期整改，直至审查合格，出具《农村财务审理报告书》。截至目前，已对全县516个村的财务管理情况进行了全面审理，涉及资金5.06亿元。纠正违规票据6748张，涉及资金1193.4万元。今年上半年，我县有182村开展了村级清产核资工作，发现问题9个，涉及资金5.61万元。在财务审理阶段，县纪委对大王镇龙西村财务混乱，群众反映强烈的问题，组成调查组，对村党支部书记、村委会主任冯龙耀进行了立案查处，查实挪用村集体资金7.5万元。目前，此案件已移送司法机关。

三、推行“1带6”民主监督模式的工作成效

户县“1带6”民主监督模式所涉及的7个制度，来自于农村基层，发端于农民群众的首创精神，是村监会制度的进一步延伸和升华，是农村基层民主政治建设和党风廉政建设的一项创新，是经过实践检验、行之有效的，符合农村实际、顺乎群众心愿的制度。

一是进一步提升了村监会的监督权威。“1带6”民主监督模式的推行，使村监会的地位和作用得到加强，监督的模式更加规范，监督的途径更加顺畅，监督的内容更加具体，从而提升了村监会的职能作用和应有的监督权威，也为解决村监会自身监督职责不明、监督重点不清、监督内容单一、监督力量分散等问题提供了新思路。

 二是形成了具有户县特色的农村党风廉政建设制度体系。“1带6”民主监督模式，促进了村民监督委员会、三委联席会议、村级财务“三签一审一盖章”等7项制度的整体推进，形成了相互支撑、相互联系、相互促进、各显特色的农村党风廉政建设制度体系，有力地推动了农村党风廉政建设各项制度的全面落实。

 三是进一步确立了广大农民群众在村级事务管理、监督中的主体地位。通过推行“1带6”民主监督模式，加大了对农村人、财、事、物的监督，使“议事、定事、管事、行事”更为规范科学，为广大农民群众监督村干部，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督搭建了新的平台，保障了群众的知情权、参与权、监督权，进一步确立了广大农民群众在村级事务决策、管理、监督中的主体地位。

 四是建立健全了“三权明晰”权力结构和运行机制。通过推行1带6民主监督模式，促使广大农村党员干部群众明确了各个村级组织机构的职能定位。农村党支部处于农村各项事业的领导核心位置，村委会是执行机构，村民代表会议是决策机构，村监会是群众性民主监督组织，都必须自觉接受村党支部的领导。村委会不是决策机构，无决策权。村监会的建立，改变了农村权力治理结构，使“两委”变“三委”，形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进了权力公开透明运行。

（该文发表于2012年8月2日中共陕西省委惩治和预防腐败体系建设领导小组办公室第8期简报和2012年7月29日西安市纪委纪检监察调研第11期上）